Ce que nous savons (et ce que nous ignorons) sur le nouveau Fonds pour un Canada fort

Lorsque le premier ministre Mark Carney a dévoilé le Fonds pour un Canada fort en fin avril¹, il l’a présenté comme un moyen d’aider à financer la prochaine génération de croissance du pays. Les détails du fonds ne sont pas encore tous connus, mais on s’attend à ce que les Canadiens aient la possibilité d’investir aux côtés du gouvernement et des capitaux privés dans des secteurs comme l’énergie, les infrastructures, l’agriculture et les minéraux critiques.

Même si le premier ministre a comparé le fonds souverain au fonds de pension du gouvernement de la Norvège, le gouvernement fédéral n’a pas révélé beaucoup de détails sur son fonctionnement. Voici une analyse de ce que nous savons et les questions qui restent sans réponse.

Ce que nous savons

Ottawa prévoit d’injecter 25 milliards de dollars sur trois ans dans ce fonds et d’en faire une nouvelle société d’État indépendante, dirigée par un chef de la direction et un conseil d’administration indépendant². Le fonds investira aux côtés de capitaux privés dans des sociétés et des projets qui « bâtissent le pays », comme les ports et l’exploitation des ressources naturelles. L’objectif est de générer des rendements commerciaux afin d’accroître la richesse nationale.

Contrairement à la Banque de l’infrastructure du Canada (qui accorde principalement des prêts)³ et à d’autres instruments de placement fédéraux, le Fonds pour un Canada fort prendra des participations directes dans des projets et des sociétés, en investissant selon les mêmes modalités que les bailleurs privés. Tout rendement serait réinvesti pour contribuer à la croissance du fonds au fil du temps.⁴

Plus de 100 fonds souverains exercent maintenant leurs activités à l’échelle mondiale⁵ et gèrent collectivement plus de 16 500 milliards de dollars américains d’actifs⁶. Le fonds de pension de la Norvège, d’une valeur de 2 000 milliards de dollars américains et créé en 1990 pour investir les revenus pétroliers et gaziers du pays⁷, est le plus important et il est considéré comme le fonds souverain le plus réputé au monde⁸.

Les fonds souverains sont habituellement fermés aux investissements externes, les gouvernements étant les seuls à les utiliser pour déployer les liquidités publiques excédentaires⁹. Dans le cas du Canada, les résidents et les investisseurs étrangers seront éventuellement en mesure d’investir directement et de profiter potentiellement des gains si le fonds est performant.

Si cette promesse se concrétise, le fonds donnera aux investisseurs individuels une participation directe dans une catégorie de projets à grande échelle qui étaient habituellement réservés aux fonds de pension et aux investisseurs institutionnels.

Selon Paul Calluzzo, professeur associé en finance à la Smith School of Business de l’Université Queen’s, cela donnerait également aux Canadiens un nouvel outil d’épargne à long terme, assorti d’une dimension émotionnelle et patriotique, qui pourrait encourager les gens à y participer.

Ce que nous ignorons

Le plus grand inconnu concernant le Fonds pour un Canada fort est peut-être le plus simple. D’où proviendront ces 25 milliards de dollars? Lors de l’annonce en avril, M. Carney a évoqué la Mise à jour économique du printemps et l’amélioration de la situation budgétaire comme éléments de réponse¹⁰. Cette mise à jour prévoyait un déficit de 66,9 milliards de dollars pour 2025-2026¹¹ (révisé depuis à 55,28 milliards de dollars)¹², puis un fléchissement à 56,2 milliards de dollars d’ici 2029-2030¹³.

M. Calluzzo affirme que c’est le principal point d’interrogation. En effet, la majorité des fonds souverains sont créés à partir d’un excédent – une réserve d’argent provenant soit de la richesse en ressources naturelles, comme une manne pétrolière, soit d’un excédent de change issu du commerce international. Mais le Canada fonctionne avec un déficit, et non un excédent; une manière de capitaliser le Fonds pour un Canada fort consiste à emprunter l’argent. L’autre option consiste à recycler des actifs, où Ottawa « vendrait une partie de nos actifs publics, puis utiliserait l’argent de cette privatisation pour acheter un autre ensemble d’actifs », ajoute M. Calluzzo.

Aucune de ces options n’est fondamentalement mauvaise, affirme-t-il, rappelant que la dette est souvent utilisée pour financer des occasions de placement (par exemple, un acheteur de maison qui contracte un prêt hypothécaire) et que certains actifs publics pourraient être gérés plus efficacement s’ils étaient privatisés. Toutefois, les deux scénarios comportent des pièges à prendre en considération, notamment une hausse des déficits publics si l’argent est emprunté, et un éventail d’effets potentiels du recyclage des actifs, comme la perte de revenus à long terme.

Nous ne savons pas non plus comment les Canadiens pourraient investir directement dans le fonds. Pourrait-il se comporter comme une obligation d’épargne du Canada à rendement fixe, ou comme un FNB ou un fonds commun de placement? Nous ne savons pas encore comment les investisseurs y souscriront, s’il y aura un investissement minimal, s’ils seront admissibles à des comptes enregistrés, comme les REER et les CELI, ou si l’argent sera immobilisé pendant une période déterminée.

Ottawa a promis aux Canadiens que leur investissement initial sera protégé même si des projets perdent de la valeur, mais on ne sait pas encore comment cette protection fonctionnera, si elle deviendra une caractéristique permanente du fonds et ce qu’elle pourrait coûter au final.

La protection du capital pourrait encourager les Canadiens à participer, mais le coût et la complexité supplémentaires pourraient se traduire par des rendements plus faibles, souligne M. Calluzzo. En général, lorsque les investisseurs paient pour ce qui s’apparente essentiellement à une forme d’assurance, ils peuvent « se retrouver dans une situation moins avantageuse que s’ils avaient un placement à risque semblable, mais dépourvu de cette complexité ». Si le gouvernement en assume les coûts, en fin de compte, ce sont les contribuables qui paieront la note, ce qui créera une situation où ceux qui n’investissent pas dans le fonds paieront pour ceux qui le font.

Malgré ces questions, M. Calluzzo se réjouit à l’idée que les Canadiens puissent y participer : « Ce serait formidable si cela pouvait accroître le taux d’épargne des Canadiens, remarque-t-il. Nous vivons un moment de grande fierté nationale. Cela pourrait constituer un véritable outil qui encouragerait les Canadiens à épargner davantage. »

Enfin, on ne sait pas encore comment le nouveau fonds s’intégrera aux mécanismes d’investissement et de financement fédéraux existants. Ottawa gère déjà la Banque de l’infrastructure du Canada, Exportation et développement Canada, la Banque de développement du Canada, la Corporation de garantie de prêts pour les Autochtones du Canada, la nouvelle Agence de l’investissement pour la défense et, depuis avril, le Fonds pour bâtir des collectivités fortes, doté de 51 milliards de dollars¹⁴.

Jusqu’à présent, le gouvernement a déclaré que le Fonds pour un Canada fort complétera plutôt que fera double emploi avec ce qui est déjà en place¹⁵.

Ce que nous attendons

Voici les questions les plus importantes auxquelles nous espérons une réponse rapide du gouvernement :

• D’où viendront les 25 milliards de dollars initiaux? Les fonds souverains sont habituellement financés au moyen des réserves et des fonds excédentaires de l’État, qui proviennent souvent du pétrole et du gaz¹⁶. À l’heure actuelle, la dette fédérale du Canada s’élève à environ 1 430 milliards de dollars¹⁷.
• Comment cet investissement s’intégrera-t-il aux portefeuilles de placement des Canadiens ordinaires? Beaucoup de choses restent à éclaircir, mais n’oublions pas que le programme d’obligations d’épargne du Canada a été abandonné il y a moins de dix ans¹⁸, après être tombé en disgrâce auprès des investisseurs et être devenu trop coûteux à gérer.
• Comment les gens pourront-ils investir? On n’a pas encore annoncé où les Canadiens pourront souscrire au fonds, que ce soit auprès d’une banque, par l’intermédiaire d’une maison de courtage, sur un site Web gouvernemental ou autrement.

Le gouvernement a promis de clarifier la situation au cours des prochains mois. Le moment venu, la véritable question sera de savoir si l’occasion est à la hauteur de l’engouement.